Фондация Програма Достъп до Информация
Достъп до информация и журналистически разследвания
Ресурси
Медиите и прозрачността в международната политика (Модел за емпирично изследване)
Медиите и прозрачността в международната политика (Модел за емпирично изследване)
Резюме на дисертационния труд на Цветелина Йорданова, докторант към СУ „Св. Климент Охридски”, Факултет по журналистика и масова комуникация, катедра „История и теория на журналистиката”. [1]
 
Прозрачността със сигурност не е първата асоциация, която идва на ум, когато стане дума за международна политика. В общоприетата представа дипломацията обикновено е тиха, международните дела са далечни и сложни, а външата политика е тема за елита. Светът обаче се променя, макар и неусетно. В последните години много повече се говори за публична, отколкото за тиха дипломация. Елитистките теории постепенно отстъпват на теориите за демокрацията на участието и делиберативната демокрация. Прозрачността също идва „на мода” в сфери, които винаги са били доста отдалечени от нея като националната сигурност и международните отношения. В ООН например се обсъжда дали принципите на откритото управление да бъдат включени в целите на устойчивото развитие и впоследствие – в Дневния ред за развитие след 2015 г. Прозрачността в управлението беше и основен ангажимент на президента Барак Обама през първия му мандат. Почти няма голяма международна организация, която да не застава зад каузата „прозрачност”. Инициативите за откритост, за обмен на информация, за създаване на световни публични бази данни по един или друг въпрос са в силен разцвет.
 
Всички тези нови процеси обаче успешно съжителстват със старите маниери на потайност на управлението, на стремеж за контрол върху информацията, на инерцията в правенето на международна политика. Сякаш за да потвърди тази констатация, в дните на привършване на настоящия дисертационен труд Министерството на отбраната (МО) на РБългария предостави достъп до разсекретения на 20 януари 2014 г. „Доклад на Комисията за изясняване на инцидента с българския пехотен батальон от състава на многонационалната бригада в Ирак на 27.12.2003 г.” (по-известен като „Доклада за Кербала”). Вместо да демонстрира повишена отговорност към достъпа до информация обаче с този акт МО всъщност доказа, че българската администрация безнаказано извършва незаконни пропуски на терена на защитата на информацията. При създаването му на 9 февруари 2004 г. документът е бил класифициран като служебна тайна (с гриф „За служебно ползване”), която към онзи момент е била със срок на защита две години (по настоящия закон е шест месеца). Тоест документът е трябвало да бъде разсекретен на 9 февруари 2006 г., което означава, че той незаконно е бил пазен в тайна осем години. Очевидно е, че тази разлика във времето има сериозно отношение към въпроса за търсенето на политическа, морална, професионална, административна или наказателна отговорност за „инцидента” от 2003 г. Още по-смущаващи са неофициалните признания на запознати с казуса висши длъжностни лица, че документът, представен пред обществеността, всъщност не е оригиналният доклад по случая „Кербала”, а негова редактирана версия.
 
Тази странна амалгама между старото и новото (от една страна, разбирането за необходимост от повече прозрачност, но от друга – силната инерция на стремежа към потайност) ражда доста объркващи на пръв поглед събития, които сериозно могат да затруднят всеки, който разсъждава по въпроса колко прозрачна трябва да бъде международната политика. Едва ли някой е допускал, че е възможно на бял свят да бъдат разпространени 250 000 грами на Държавния департамент на САЩ и това да не нанесе трайни вреди на външната политика на страната. Същото важи и за публикуваните от Al Jazeera през 2011 г. над 1600 секретни дипломатически документи от израело-палестинските преговори за мир в периода 1999 – 2010 г. Още по-трудно е да се повярва, че през ноември 2013 г. Иран (а не някоя западна демокрация) ще бъде държавата, която първа разпространи пред света пълния текст на временното споразумение от Женева по отношение на ядрената й програма. За някои може да е странно също, че Китай е сред държавите в света с най-силна публична дипломация. Интересен е и фактът, че министерствата на отбраната в демократичните държави, които боравят с на пръв поглед най-чувствителните въпроси на националната сигурност като въоръжени сили, оръжие, способности и т. н., са в пъти по-прозрачни от куп други министерства, особено тези на външните работи. В този хаос от свръхинформация и пълна секретност може би е разбираема дезориентираната позиция на българското Министерство на външните работи, което публикува поименния списък на контингента на България в Афганистан, но в същото време по пълнота на информацията интернет страницата му се нарежда до тези на държавите от третия свят.
 
От научна гледна точка терминът „прозрачност” първоначално звучи смущаващо, а някои изследователи дори са готови директно да го обявят за „ненаучен”. Това до голяма степен е разбираемо, защото макар да засяга вечни теми, които философите ще открият още у Платон, терминът получава актуален научен контекст едва в последните две-три десетилетия. В същото време понятието крие огромен изследователски потенциал, който тепърва ще се разкрива. Едно от доказателствата за това са зараждащите се в световен план изследвания на прозрачността като самостоятелен предмет на изследване. До момента са проведени едва три глобални годишни конференции по тази тема – в Нюарк (САЩ), Утрехт (Холандия) и Париж (Франция). Четвъртата конференция по изследванията на прозрачността ще се състои през 2015 г. в Лугано (Швейцария). На практика няма наука, пред която да не стои въпросът коя информация следва да е публична и коя – не. Например трябва ли изследванията на специалистите по ядрена физика да са достъпни за всички с оглед на развитието на науката, но и на усилията за неразпространение на ядрено оръжие? Коя информация от клиничните изпитвания на лекарствата трябва да се съобщава на пациентите и коя – не? Трябва ли държавите да обявяват честно пред света състоянието на публичните си финанси или не, така че хем да не отблъснат инвеститорите си, хем да не причинят световна или регионална криза?
 
Актуалност

Актуалността на настоящото изследване произтича от факта, че досега нито комуникационната наука, нито науката за международните отношения са дали отговор на въпроса коя информация за международната политика трябва да бъде публична и коя – не, така че, от една страна, да не се пречи на нейната ефективност, а от друга – да се изпълняват целите за демократичен контрол и обществено участие.
 
Макар и да се среща в трудовете за международните отношения през 80-те години на ХХ век, прозрачността става самостоятелен обект на изследване и започва да се появява в заглавия на статии през 90-те години на ХХ век. Според най-разпространеното днес виждане за прозрачността в международната политика тя е една от мерките за изграждане на доверие. В друга интерпретация прозрачността се разглежда като фактор за мира от гледна точка на теорията за демократичния мир. Една от сравнително новите хипотези разглежда прозрачността като елемент на меката сила. Според друга актуална теза прозрачността е външнополитически инструмент за лидерство в международната политика.
 
В литературата прозрачността в международната политика изобщо не се разглежда като безпроблемна категория и доказана ценност. Напротив – въпреки че се признава, че тя е присъща на демократичното управление, се твърди, че в международните отношения прозрачността има редица ограничения. Тя се разглежда например като пречка пред ефективността на международните преговори. Отчита се като проблем асиметрията на информация в отношенията между демократичните и недемократичните държави. Особен акцент се поставя върху въпроса за прозрачността като фактор или пречка за мира.
 
В проучванията до този момент липсва подходът за разглеждането на прозрачността в международен план като контролен механизъм с цел добро управление и като средство за обществено участие. Намерението на настоящата дисертация е да компенсира този пропуск и да обоснове, че въпреки специфичните характеристики на функционирането на международната система, тя не бива да бъде изключвана от механизмите на обществен контрол и участие.
 
Работата по темата допълнително се усложнява от факта, че международните договори и националните законодателни актове, които по принцип защитават правото на информация, посочват международните отношения и националната сигурност като сфери, в които е позволено ограничаването на това право. Условията на въпросното ограничаване обаче са твърде общи и дават „зелена светлина” на комуникаторите да се възползват от него при всеки случай, при който трябва да се задържи съществена за обществото информация.
 
Цел

Целта на изследването е да отговори на въпроса трябва ли медиите и обществеността да получават повече информация (в сравнение с настоящата) от държавите и техните организации по въпросите на международната политика.
 
Първа глава

Първата глава от изследването се опитва да постави в подходящ теоретичен контекст сложния въпрос за мястото на медиите на световната сцена. Проблемът се изяснява отдалече, изхождайки от основните постановки за структурата и динамиката на международната система, с цел да се подчертае колко важно е разграничението между ролята на медиите в държавата и в международната среда. На световната сцена няма единен център на власт, който медиите биха могли да контролират по подобие на традиционните си функции в една демократична държава с ясна законодателна, изпълнителна и съдебна власт. В световен план няма и глобално гражданско общество, от което медиите биха били част. Затова анализът е силно скептичен към понятия като „глобални медии”, „регионални медии” или „глобална журналистика”.
 
Извън макрокартината в структурно отношение анализът има силен акцент и върху динамиката на отношенията между медиите и международната политика, разглеждана на това ниво като взаимодействащи си външни политики. Направен е сериозен преглед на богатия набор от изследвания по този въпрос в теорията на комуникацията, който дава възможност да се направи изводът, че медиите като цяло имат слаб ефект върху международната политика, но при определени условия той може значително да се засили. Едно от тези условия е достъпът до информация.
 
Втора глава

Втората глава изхожда от въпроса кои са причините достъпът до информация за международните дела да е силно ограничен и контролиран от правителствата и дали това състояние на нещата не трябва да се промени. Направено е сериозно интердисциплинарно усилие да се контекстуализира в теоретичен план проблемът за прозрачността в международната политика. Въпросът е изучен основно от гледна точка на теорията на международните отношения, но са ползвани наготово и постановки от други науки – политология, социология, философия, история. В крайна сметка в теоретичен и практически план са обсъдени някои от най-спорните въпроси, свързани с темата – влиянието на прозрачността върху международните преговори, за изграждането на доверие между държавите, за прозрачността като фактор или пречка за мира, като предизвикателство пред извършването на тайни операции, но също така като фактор за отчетност в международната политика, за формиране на рационално обществено мнение, за демократичен контрол върху сектора за сигурност, за реализиране на демокрацията на участието и делиберативната демокрация във външната политика. Разгледан е също и въпросът за прозрачността като проекция на силата в международната политика, а в комуникационен план – като реакция на проблема с изтичането на информация.
 
Извън теоретичните аспекти втора глава отделя внимание на причините и хронологията на процеса на увеличаване на прозрачността в международната политика след Първата световна война. Специален акцент е поставен върху правния анализ на въпроса, като са проучени основните международни договори по темата, първичното и вторичното законодателство на ЕС, както и препоръчителните актове на международните организации като Съвета на Европа (СЕ). Проучена е и практиката на Съда на ЕС по отделни случаи. Разгледано е например дело T‑93/11 по жалба на холандската неправителствена организация ‘Stichting Corporate Europe Observatory’, чиято цел е да изобличава привилегирования достъп и влияние на корпорациите и техните лобисти при правенето на политика в ЕС, срещу Европейската комисия. Жалбата е заради отказ на ЕК през 2010 г. да предостави пълен достъп до документи относно преговорите между ЕС и Република Индия за сключването на споразумение за свободна търговия.
 
Специално внимание в правния анализ е обърнато на достиженията на международните неправителствени организации в тази сфера. През 1995 г. те изработват т. нар. Йоханесбургски принципи, доразвити в Глобални принципи за националната сигурност и правото на информация, финализирани в Претория през юни 2013 г. Този документ, разработен от над 500 експерти от 70 държави, е подкрепен в резолюция на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа от 2 октомври 2013 г., която призовава те да бъдат взети предвид в законодателството на държавите членки на организацията.
 
Трета глава

Третата глава е с основен акцент върху емпиричното изследване в дисертационния труд. На базата на теоретичните заключения са създадени два модела за емпирично изследване на нивото на прозрачност съответно на държавите и на международните организации. За да се провери тяхната ефективност, те са тествани чрез изследване на прозрачността във външната политика на шест държави – Норвегия, САЩ, Китайска народна република (КНР), Азербайджан, Кения и България, както и на дейността на пет междуправителствени организации и формати – ООН, НАТО, Организацията на страните износителки на петрол (ОПЕК), Международната агенция за атомна енергия (МААЕ) и Групата на двадесетте (Г20). В допълнение в третата глава се прави фокусиран анализ на един от елементите в модела на прозрачността на държавите, а именно военната прозрачност. В тази връзка са изследвани многостранните механизми за деклариране на въоръженията и военните разходи, предимно регистрите на ООН за конвенционалните оръжия и военните разходи, но също така и други бази данни, поддържани от неправителствени организации.
 
Теза

Изпълнението на поставените задачи дава възможност да се защити основната теза в изследването. Според нея увеличаването на прозрачността в международната политика е в интерес на демократичните държави, защото тя е основен фактор за демократичен контрол и обществено участие, но също така и важен външнополитически инструмент.
 
Кейс стъдис

За да се компенсира частично превесът на теоретичен инструментариум в първите две глави от дисертационния труд, в него е заложено на множество изследвания на отделни случаи („кейс стъдис”), които показват проявленията в практиката на някои от теоретичните изводи. По-конкретно в дисертацията са включени следните изследвания на случаи: 1. Прозрачност на преговорите по споразумението за Транстихоокеанско партньорство; 2. Решение на Съда на ЕС по повод отказан достъп до информация за това кои държави членки са автори на предложения за изменение на регламент; 3. Казусът „Иракски дълг”; 4. Участието на Азербайджан в „Инициативата за прозрачност на добивната промишленост”; 5. Споровете между САЩ и Китай относно военната прозрачност. Изброените изследвания на конкретни случаи (отделени в приложения) са и едни от най-интересните моменти в дисертационния труд. Някои от тях се базират основно на резултати от емпирични проучвания на чужди изследователи, докато други като например „Казусът „Иракски дълг” са обект на изцяло самостоятелни емпирични изследвания на автора.
 
Обобщение

Според едно много точно наблюдение на Стюарт Бейкър, дългогодишен юрист в Националната агенция за сигурност на САЩ, изказано неотдавна, „прозрачността е журналистическият отговор на всички въпроси”. Ако трябва да се направи един цялостен извод от настоящото изследване, то той е, че прозрачността наистина не може да бъде отговорът на всички въпроси, нито пък може да бъде цялостният отговор дори на един единствен въпрос. Прозрачността обаче е такъв фактор, без който изобщо не е възможно да има отговор.
 
Проблемите с прозрачността всъщност тръгват оттам, че както нейните апологети, така и нейните опоненти често имат свръхочаквания към нея. Едните разчитат тя сама по себе си да диагностицира обществените проблеми, да намери решението за тях, да проследи изпълнението му и след това дори да наложи санкциите, ако има нужда от тях. Затова понякога са разочаровани от „слабите” й ефекти. Критиците на прозрачността пък винаги плашат с една или друга форма на апокалипсис, ако даден факт стане достояние на обществеността.
 
Най-интересна е обаче позицията на онези изследователи, които не смятат, че има нужда от прозрачност просто защото тя им се вижда безрезултатна и следователно – безсмислена. В случая логиката е следната – защо изобщо да се публикува „Докладът за Кербала”, след като така или иначе той не намира виновни за случилото се на 27 декември 2003 г.; защо да се публикува информация за уреждането на държавните вземания от трети страни, след като решенията и без това се вземат от правителството; защо да се разкрива информация за външната политика, след като широката общественост не се интересува от подобни въпроси и т. н.
 
Има обаче и друга логика. „Докладът за Кербала” например можеше да бъде разсекретен преди осем години (както следва от закона), когато въпросите за пропуските в него и за търсенето на отговорност бяха доста по-актуални и можеха да доведат до реални последствия. Що се отнася до това, че широката общественост не се интересува от външна политика и дори властта да публикува информация за нея, то няма да има кой да я прочете, то това (ако изобщо е вярно) е обвинение към начина, по който се структурира общественото участие във външната политика днес, а не към гражданите.
 
Най-голямата тревога на политиците от прозрачността произтича от това, че техните лъжи, злоупотреби или просто слабата им политика ще бъдат изобличени. Тревогата на изследователите пък произтича от недоверието им в обществото, в това, че то може да мисли и действа рационално. Ако обаче прозрачността трябва да се изостави, защото хората няма да я разберат, то това, което започва да изглежда безсмислено, е самата демокрация. Защо изобщо да се провеждат избори, референдуми и др., при положение че така или иначе широката публика е невежа и нерационална  и следователно нейният избор няма как да доведе до овластяването на най-умните и най-честните политици или до вземането на правилните решения?
 
В крайна сметка най-висшата функция на прозрачността в един идеален свят би била да съдейства за управление чрез консенсус (каквото и да означава това). Тоест имайки достатъчно информация, обществото и властта би трябвало да достигнат до съвместни решения, за които и двете страни са убедени, че са правилни. Естествено, това е идеална ситуация, която вероятно никога няма да бъде постигната, но по-важното е, че положителните ефекти от прозрачността, както и от демокрацията, трябва да се търсят в дългосрочен план. Тя не е механизъм, който може да промени обществото за ден или година, и независимо дали се възприема като идеализъм или не, прозрачността си остава един от малкото полезни инструменти на всички изследователи, политици, журналисти, експерти, които вярват в демокрацията и в това, че трябва да се управлява заедно с гражданите, а не въпреки тях.
 
Колкото повече прозрачността става актуална тема в изследванията и в практиката, толкова повече нарастват съмненията в нея дори в сфери, в които тя се смяташе за доказана ценност като например демократичното управление, борбата с корупцията, икономиката и т. н. В международната политика обаче въпросът се усложнява допълнително по силата на обективния критерий, според който международните отношения не са демократична система с демократична власт, в която се работи единствено с демократични средства. Настоящото изследване твърди, че въпреки предизвикателствата на международната среда увеличаването на прозрачността в международната политика е по-скоро от полза, отколкото във вреда на демократичните държави, защото тя е важен външнополитически инструмент, но също и механизъм за демократичен контрол и обществено участие. В определени граници и по отделни въпроси прозрачността е от полза дори на недемократичните държави.
 
Междинни заключения

За да се достигне до основната теза, в хода на изследването бяха направени някои междинни заключения:
- в международната система текат паралелни процеси на приемственост и промяна, при които съществуващата държавоцентрична парадигма трябва да интегрира позицията на новите актьори на международната сцена – транснационални граждански движения, международни неправителствени организации и др.;
- медиите са недържавен актьор на международната сцена само в случаите, когато влияят върху функционирането й – например когато успеят да променят дневния ред на външната политика или на международните отношения; когато провокират действия или реакции на актьорите в тях; когато инициират отчетлива промяна в общественото мнение;
- подобно влияние обаче по-често се дължи не на самостоятелни медийни ефекти, а на влиянието на политическия процес върху медиите;
- медиите като цяло имат слаб ефект върху международната политика, но при определени условия той може да бъде значителен. Тези условия са: липсата на консенсус сред политическия елит по стратегически въпроси и политики; колеблива и непоследователна политиката на правителството или на международна организация; слаб политически контрол върху ситуацията; когато външнополитическият процес по даден въпрос е на финален етап; в случай на лоша комуникация към публиката; когато има високо ниво на свободен достъп до информация;
- осъзнавайки, че регламентираният на базата на обективни критерии достъп до информация е фактор за силни медийни ефекти, правителствата дори на демократичните държави се опитват да го контролират чрез най-разнообразни механизми – ограничен достъп на журналисти до местата на провеждане на военни операции; консервативна политика по класифициране на информация; култивиране на приближена до властта експертна общност и др. Универсалното оправдание на контролирането на информация в сферата на външната политика и международните отношения е застрашаването на националната сигурност и на националните интереси на международната сцена;
- макар да е особено актуална в последните две – три десетилетия, прозрачността всъщност не е нова концепция за теорията на международните отношения. Въпреки че на пръв поглед най-силно се вписва в разбиранията на либерализма, прозрачността в международната политика намира своите интерпретации и от гледна точка на други школи – реализъм, неореализъм, конструктивизъм;
- въздействието на прозрачността върху ефективността на международните преговори е един от най-често срещаните аргументи за ограничаването на достъпа до информация в подобни ситуации. Аргументите са, че при преговорите съществува асиметрия на информацията между демократичните и недемократичните държави, че въздействието на направените отстъпки от страните върху общественото мнение често е негативно и т. н. В същото време преговорите са основната форма на осъществяване на международната политика в съвременния свят. Ако информацията, отнасяща се до всички междудържавни преговори по всички въпроси, трябва да бъде държана в тайна най-малкото до приключването им и постигането на споразумение, това изключва възможността за какъвто и да е демократичен контрол и обществено участие в международната политика. Затова ограничението на информацията за текущи преговори не бива да е абсолютно;
- според най-разпространената интерпретация за прозрачността в международната политика тя е част от т. нар. мерки за изграждане на сигурност и доверие, които функционират дори по време на Студената война. Тези мерки сами по себе си не могат да предотвратят конфликти, но могат да имат положителен ефект в ситуации на слаба информация и недоверие между държавите по отношение на намеренията им;
- един от големите теоретични спорове е във връзка с въпроса дали прозрачността е фактор или пречка за мира. От изследванията става ясно, че на системно ниво при съвременното състояние на международната система прозрачността категорично е фактор за сътрудничество в сферата на сигурността и за избягване на конфликт. На конкретно ситуационно ниво обаче, в етапа на ексалация на граждански или регионален въоръжен конфликт, е възможно да се стигне до негативни последствия от прозрачността заради проблеми във функционирането на публичната сфера. Затова единствено в състояние на ескалирал въоръжен конфликт и мирни преговори може да се допуснат органичения на прозрачността, и то защото поради независещи от нея причини вредите могат да надхвърлят ползите. От друга страна обаче липсата на прозрачност по време на мирни преговори не гарантира, че обществото няма да бъде обект на въздействие чрез погрешни интерпретации;
- при липсата на глобално гражданско общество, транснационален демос или транснационална публична сфера единственият ефективен начин да се реализира отчетност в международната политика си остават националните дебати, т. е. общественият контрол върху външната политика.
Това заключение дава ясен отговор на един от въпросите, поставени пред настоящото изследване, а именно каква следва да бъде отправната точка на медиите, отразяващи международната политика. Очевидно, за да изпълняват ефективно функцията си на елемент от механизма на отчетност в международната политика, медиите би следвало да осъществяват контрол върху външната политика на държавите;
- един от другите вечни въпроси, които са централни за настоящото изследване, е доколко прозрачността може да съдейства за формирането на рационално обществено мнение по въпросите на външната и международната политика. Макар да е лошо информирана за международната политика, масовата публика все пак разполага с опростени когнитивни модели, които й позволяват да се ориентира в сложната реалност. Това е в основата на рационалното и последователно обществено мнение по въпросите на международната политика, за което говорят повечето изследователи. Образоваността и достъпът до информация подпомагат този процес;
- властващият десетилетия принцип в американската политика, според който „президентът знае най-добре” (president knows best), постепенно отстъпва и на теория, и на практика на принципа за „колективната мъдрост” (collective wisdom), според който знанието не е непременно концентрирано в политическия елит, а е неравномерно разпръснато в обществото и елитът трябва да ползва това колективно знание в името на по-добри политики. Промяната е израз и на плавната еволюция на демокрацията от представителна към демокрация на участието и към делиберативна демокрация, които не могат да съществуват без информация и обществен дебат;
- прозрачността е и елемент от концепцията за демократичен контрол върху сектора за сигурност. Според нея трябва да бъдат създадени подходящи демократични механизми, които да гарантират, че органите, имащи право на легитимна употреба на сила, няма да го използват за злоупотреба с власт и нарушаване на правата на човека. В тази връзка решението на спорния казус с осъществяването на „тайни операции” като инструмент на външната политика е свързано не със забраната им, а с вместването им все повече в демократичната рамка;
- официалната прозрачност е добър инструмент за реакция на набиращото все по-голяма скорост явление „изтичане на информация”. Доколкото изтичането на информация все повече ще се превръща в инструмент за правене на политика, той е предизвикателство пред традиционната дипломация. Непрозрачността на целите на хората и организациите, които правят разкритията, е предизвикателство пред традиционната журналистика, която бива въвлечена в начертан от неясни субекти дневен ред. Фактът, че разкритията не могат да достигнат до масовата публика без посредник и че чуваемостта на разкритията зависи от активността на комуникационния посредник, доказва, че основната отговорност за разпространението на информацията остава на традиционните медии;
- прозрачността е важен външнополитически инструмент както за развитите държави, така и за развиващите се. В ръцете на демократичните държави тя е добър механизъм за въвличане на недемократични правителства в режими на сигурност, базирани върху обмен на информация; инструмент за влияние върху вътрешната политика на чужди държави; средство за упражняване на мека сила и т. н. От гледна точка на развиващите се държави прозрачността също може да бъде полезна за различни цели: изискване на отчетност от държавите донори; демонстрация, че отговарят на изискванията на т. нар. conditionality mechanism (т. е. условията, които им се поставят за получаване на финансова и друга помощ) и т. н.;
- независимо от теоретичните спорове „за” и „против” прозрачността в международната политика, в последните 100 години има отчетлив процес към все по-голяма откритост в международните дела. Причините за това са комплексни - разпространението на информационни и комуникационни технологии; нарастването на броя на демократичните и демократизиращите се държави; установяването на демократична държава – САЩ, като единствената суперсила в международната система; растящата взаимозависимост между нациите, изискваща координирани международни действия за осигуряване на всеобщо изгодното функциониране на системата;
- правната рамка по въпросите на достъпа до информация има нужда от усъвършенстване, доколкото въпросите на националната сигурност и международните отношения са сфери, за които е допустимо ограничение на достъпа на базата на твърде общи критерии;

 - емпиричното изследване, извършено в дисертационния труд, потвърждава, че държавите с демократично управление и по-висока степен на медийна свобода са и по-прозрачни във външната си политика. Въпреки това има дейности, свързани с външната политика, които не са достатъчно осветени дори в демократичните държави като например извършването на международни преговори, гласуване в някои от международните организации и др.

- недемократичните държави очаквано са с нисък индекс на прозрачност, но все пак те демонстрират определено ниво на прозрачност във външната си политика (т. е. общият индекс е над 0), а по определени теми прозрачността дори е на задоволително равнище. Категорично се засича процес на засилващ се стремеж към повече прозрачност от страна на недемократични държави. Фактът, че те са постигнали различна степен на прозрачност и например Китай е по-прозрачен във външната си политика от Азербайджан или Кения, е резултат от целенасочената стратегия на властите в Пекин към развитие на модерна публична дипломация;

- данните показват и ясна зависимост между социално-икономическото развитие на държавите и прозрачността им във външната политика. Колкото по-прозрачна е държавата, толкова по-развита е тя в социално-икономически план, както и обратното;
- потвърждават се наблюденията, че международните организации като цяло са по-прозрачни от държавите като субекти на международната политика. По-точно казано, настоящото изследване показва, че най-прозрачните международни организации са по-прозрачни от най-прозрачните държави;
- докато непрозрачните държави са определено по-неуспешните държави според резултатите от проучването, то по-непрозрачните международни организации/формати не са непременно по-неуспешните. Причината е, че при съвременното състояние на международната система демократичността (с която се свързва и идеята за прозрачност) не е най-важното условие за успех в международната политика. В същото време по-непрозрачните организации ще изпитват все повече трудности да се адаптират в един все по-открит свят;
- резултатите от емпиричното проучване опровергават очакванията, че международните формати, които по правило са по-гъвкави и в известен смисъл имат неформален характер, са и непременно по-непрозрачни от международните организации;
- различните механизми за деклариране на въоръженията и търговията с оръжие са доказателство, че в последните десетилетия има последователни усилия в международен план за изграждане на доверие и предсказуемост между участниците в международните отношения чрез прозрачност. Въпреки това обаче са налице редица ограничения, които на този етап не позволяват пълното разгръщане на потенциала на прозрачността във военноотбранителната сфера;
- доколко базите данни на ООН и неправителствените организации изпълняват целта си да градят доверие между държавите и в този план – да редуцират конфликтността в международните отношения, остава спорен въпрос. Несъмнената полза от регистрите обаче е, че те допринасят за вземането на външнополитически решения от държавите в условията на много по-добра информираност, което е един от факторите за това тези решения да бъдат и по-рационални.
 
Изводи и препоръки

Изведените на базата на дисертационното изследване заключения позволяват да се направят следните изводи и препоръки:
1. Институциите както на демократичните, така и в известна степен на недемократичните държави по различни причини ще бъдат изправени пред нарастващ натиск за повече прозрачност включително по теми, смятани до този момент за „чувствителни” като националната сигурност, външната политика и международните отношения. Обичайно очакванията за сериозни тежки последици от разкриването на дадена информация в тази сфера не се потвърждават от реалността;
2. Вариантите за реакция на засиления натиск за прозрачност са различни, но доброволното, регламентирано и балансирано разкриване на информация е по-доброто решение за официалните институции и за обществото в сравнение с твърдото противопоставяне на новите процеси;
3. Правната база в сферата на достъпа до информация както в национален, така и в международен план, особено по въпросите на международните отношения, има нужда от сериозно усъвършенстване, най-вече в посока на конкретизиране на случаите, в които са допустими ограничения на това право;
4. Още по-важно е коректното прилагане на законовата уредба. Това е свързано не само с въвеждането на санкции за държавни служители, които в противоречие със законите ограничават правото на достъп до информация, но преди всичко със сериозни усилия за обучение и постигане на разбиране сред администрацията, академичната общност, неправителствения сектор и обществото за важността на проблема с достъпа до информация и правилното прилагане на законодателството;
5. Наред с насърчаването на активната прозрачност чрез промени в законодателната уредба не бива да се допуска ситуация на излишна, бланкетна прозрачност, на претрупване с безполезна информация, което в крайна сметка ще произведе обратен ефект на търсения. Мерките за активна прозрачност трябва да се съчетаят и с по-сериозни усилия за противодействие на незаконното разпространяване на държавна тайна и друг вид класифицирана информация;
6. Инстритуциите трябва да съсредоточат усилията си върху разкриването на информация в интернет чрез използване на мултимедийните възможности на световната мрежа;
7. Създаването и участието в международни инициативи за прозрачност трябва да се насърчава;
8. Доколкото много медии и журналисти все още нямат разбиране за важността на темата „прозрачност”, тяхната активност по въпроса трябва да се насърчи чрез обучение, допълнителна професионална квалификация и други подобни методи;
9. Работейки в един по-открит свят с все повече данни и все повече алтернативни източници на информация, традиционните медии са изправени пред редица нови отговорности и предизвикателства, свързани с обработката и интерпретацията на информацията;
10. Основната функция на увеличаващата се прозрачност по сложни теми като международната политика би трябвало да е по-високо качество на обществения дебат, а не създаването на излишна сензационност. В тази връзка посоката, в която следва да върви международната журналистика, е към създаване на делиберативни медии, „разкриващи ценностните дилеми и трудните избори, съпътстващи публичните въпроси, така че да дадат възможност на публиката по-ясно да разбере съответните факти и компромисите, свързани с решаването на обществените проблеми”;
11. Самите медии неизбежно ще се наложи да станат обект на процеса на увеличаваща се прозрачност, защото темите „граждански контрол върху медиите”, „демократизиране на медиите”, „медийна отчетност” и „медийна прозрачност” ще стават все по-актуални в демократичните общества;
12. В научен план изследванията по темата „прозрачност” тепърва ще се разрастват, защото необходимостта от експертиза по въпроса коя информация следва да е публична и коя – не, ще става все по-голяма от практическа гледна точка. Управлението на информацията ще има все повече шансове да се утвърди като отделно научно направление, доколкото има отличаващи се характеристики в сравнение с журналистиката и връзките с обществеността;
13. Във връзка с прозрачността в по-широк контекст (включително извън сферата на международната политика) могат да се отправят и по-конкретни предложения за промяна на законовата и институционалната среда в България в следните посоки:
- реформа в законодателството за достъп до информация с цел насърчаване на активната прозрачност; въвеждане на санкции за държавни служители, които незаконно задържат обществена информация; въвеждане на специална защита на информаторите в администрацията (т. нар. whistleblowers); адаптиране на националното законодателство съгласно Принципите от Претория (2013 г.) за баланса между защитата на националната сигурност и правото на информация; присъединяване на България към Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи;
- създаване на институцията „информационен комисар”, която следва да осъществява надзор върху процеса на разкриване на информация от централната и местните власти;
- създаване на национален център за декласифициране на информацията към Държавна агенция „Архиви” (или друг подобен механизъм, който да гарантира достъпа до декласифицирани документи); извършване на проверка, одит или друг вид преглед на законосъобразността на процедурите по класифициране, декласифициране на документи, както и по предоставяне на достъп до декласифицирани документи;
- създаване на портал за отворени данни в съответствие с Директивата на ЕС за повторна употреба на информацията от обществения сектор, без този портал да замени разкриването на оригиналните документи;
- подобряване на обществените регистри;
- присъединяване на България към „Инициативата за прозрачност на добивната промишленост” (EITI);
- създаване на секторни планове за увеличаване на прозрачността в нереформирани или слабо реформирани системи като здравеопазването, съдебната система и сектора за сигурност (особено по отношение на външнополитическия механизъм);
- създаване на изцяло нова интернет страница на МВнР, която да отстрани пропуските, посочени в емпиричното изследване;
- усъвършенстване на парламентарния контрол върху сектора за сигурност, включително чрез: изготвяне на задължителни доклади и анализи от страна на изпълнителната власт до Народното събрание по въпроси на външната политика, сигурността и отбраната; въвеждане на механизъм за оповестяване на информация, за която правителството настоява да остане тайна (съобразно препоръката на ПАСЕ); промяна на сегашния принцип на работа на парламентарните комисии по външна политика и отбрана, според който заседанията им по правило са закрити;
- анализ на възможностите за използване на прозрачността като външнополитически инструмент; създаване на звено към МВнР за публична дипломация;
- усъвършенстване на работата на обществените съвети към държавните институции, включително гарантиране на прозрачност на дейността им; създаване на обществени съвети към медиите;
- създаване на програми за обучение на служителите от администрацията и обществения сектор по въпросите на достъпа до информация;
- насърчаване на медийната прозрачност чрез въвеждане на задължение за разкриване на рекламните договори на медиите и на друга информация с надделяващ обществен интерес;
- подобряване на финансовата прозрачност – създаване на независима фискална институция с публични анализи и доклади; публикуване на повече информация от базите данни на приходните администрации; усъвършенстване на т. нар. финансов рейтинг на общините, подобряване на информацията за дейността на управление „Банков надзор” в БНБ и др.
 
 

[1] Текстът на дисертацията може да свалите от тук: http://store.aip-bg.org/ati_journ/resources/Media_and_Transparency_in_International_Politics.pdf.

Автореферат и рецензиите към дисертацията може да видите на страницата на Софийския университет:
https://www.uni-sofia.bg/index.php/bul/universitet_t/proceduri_za_nauchni_stepeni_i_akademichni_dl_zhnosti/proceduri_po_pridobivane_na_nauchni_stepeni/pridobivane_na_obrazovatelna_i_nauchna_stepen_doktor/arhiv_za_uch_2013_2014_g/zaschitili_za_uch_2013_2014_g/cvetelina_nenkova_jordanova_fakultet_po_zhurnalistika_i_masova_komunikaciya

Начало  /   Разследвания  /   Случаи и дела  /   Как да получим достъп?  /   Ресурси  /   ЗДОИ в медиите  /   Новини  /   Контакти
© 2008-2024 Фондация Програма Достъп до Информация. Всички права запазени.